La question foncière à Diass préoccupe toute la population et certains partenaires au développement depuis fort longtemps. Ces partenaires au développement sont convaincus que la sécurisation foncière égale garantie d’investissements. Pourtant, à Diass les réalités sont différentes. A Diass, il est établi que la terre est un «patrimoine commun» à la communauté. Loin d’être anonyme et interchangeable, elle reste sacrée dans sa relation avec l’homme.
En général, l’homme Diassois considère la terre comme une «divinité détenant des pouvoirs vitaux qu’il convient de traiter avec précaution». Cette relation est entretenue de génération en génération, et serait l’une des causes principales des conflits et de pauvreté.

Cette situation constitue une bombe à retardement de la commune de Diass et souffre de toutes les critiques et controverses doctrinales. Ces critiques «jugent» que les richesses liées à la terre à Diass et partant la question foncière, restent sous l’emprise des pratiques et usages communautaires improductives et inégalitaires. De ce fait, nos partenaires au développement mobilisent sans cesse des moyens techniques, financiers, politiques et autres pour influencer la réforme des régimes fonciers considérés comme «impropres». Car, de toute conviction, la terre de la commune de Diass peut bien nourrir et être un vecteur économique pour le développement, à condition qu’elle soit «sécurisée».

Toutefois, la complexité sinon la difficulté de la problématique foncière à Diass n’est pas à occulter. Dans cette commune, les questions de «gouvernance» et de propriété foncière, et en particulier celles d’accès à la terre, s’inscrivent dans un contexte de rapports hommes-femmes-jeunes, zones urbaines et rurales. Ces rapports cachent des réalités différentes et complexes, et ont des implications profondes sur les droits, devoirs et
responsabilités des citoyens, ce qui compromet l’accès à la terre pour des groupes marginalisés ou victimes de discrimination comme les femmes et les jeunes de la commune de Diass. Ces critiques adressées sans doute contre l’emprise des droits communautaires sur la terre à Diass, se traduisent ces dernières années par une forte incitation du gouvernement à réformer leurs régimes fonciers. Des Directives, Résolutions, Plans et autres instruments sont proposés à la commune et à l’Etat du Sénégal.

L’État du Sénégal est donc tenu de «réformer» leur tenure foncière pour sécuriser les parcelles et pour attirer et garantir les investisseurs étrangers. Un défi qui n’est pas facile à relever pour l’Etat du Sénégal, coincé entre un sujet lié intrinsèquement à la vie des communautés et le défi du développement. Mais dans un contexte de morosité économique et politique générale, leur marge de manœuvre semble limitée de nos jours. Ainsi, intimement liés à leur terre, les Diassois sont réticents à toute «proposition de divorce» : les recommandations nationales à la «sécurisation» des terres Diassois se heurtent régulièrement aux droits coutumiers. Pourtant, ces droits coutumiers ou communautaires «sont souvent réputés constituer des obstacles au développement tant urbain et rural». Ils n’autorisent pas la propriété privée et font du régime
foncier Diassois un obstacle pour les investissements économiques à cause du forcing étatique. Sur ce, il est impératif et obligatoire de les associer et de les impliquer dans toute la chaîne de valeur du foncier. Dans cette condition actuelle à Diass, le foncier de l’état du Sénégal nécessite une réforme en profondeur.

De l’observation générale, ces régimes sont une reprise «tropicalisée» des législations coloniales et sont de ce fait décalés, inappropriés aux réalités modernes et aux enjeux fonciers actuels auxquels chacun de ces États fait face. L’État du Sénégal devrait promouvoir la propriété privée, gage de sécurité foncière et source d’investissements. Car jusqu’à preuve du contraire, les richesses rattachées à la terre à Diass sont prisonnières des «droits de la pratique». Aussi, il est plus que jamais important pour l’état du Sénégal de corriger les manquements, de combler le
vide, et de s’approprier les nouveaux concepts et principes gouvernant le foncier que génère le «monde globalisé». Par exemple, le monopole foncier de l’État du Sénégal doit être discuté avec les collectivités décentralisées. La difficulté de généraliser le titre foncier peut être soldée par le «certificat foncier» Les droits coutumiers doivent avoir une reconnaissance légale et égale au droit écrit. Si l’objectif de toute réforme foncière est de propulser le développement économique, sa démarche doit être négociée avec toutes les couches sociales concernées («dialogue foncier»). C’est faire preuve d’esprit démocratique !

Ainsi, la propriété foncière nous apparaît comme une réponse aux enjeux endogènes de l’état du Sénégal (croissance démographique effrayante, pauvreté accrue, conflits communautaires quasi permanents, etc.) Il est important qu’une nouvelle approche de sécurisation foncière soit adoptée pour garantir les investissements économiques et redynamiser l’administration foncière par des exigences démocratiques. Dans le monde des contrées rurales comme la commune de Diass (caractérisé par l’absence d’État, l’analphabétisme, la misère, etc.) la procédure de sécurisation foncière doit être simplifiée par le «certificat
foncier».

La sécurité foncière rurale par le «certificat foncier»

Au Sénégal, l’État est de plus en plus absent dans les contrées rurales. La population à tendance à se gérer elle-même par le biais des Chefs traditionnels et coutumiers. Dans cette situation de quasi-absence de l’administration publique, il est absurde de parler de titre foncier. Encore que le taux de l’analphabétisme dans les milieux ruraux est critique et ne favorise pas toute cette procédure de titrisation. Pour être plus juste, la procédure d’immatriculation permettant l’obtention du titre foncier étant longue, complexe et couteuse, elle apparaît comme un véritable obstacle à l’acquisition du titre foncier par les paysans. Dans cette condition, le titre foncier devient naturellement inaccessible pour la majorité des exploitants ruraux. L’ineffectivité du titre foncier étant plus frappant que son inefficacité, il est préférable d’adopter un autre instrument permettant de sécuriser les parcelles rurales. En plus de l’absence de l’administration et particulièrement celle relative au foncier, les terres rurales sont sources d’énormes tensions de nos jours. Les droits fonciers coutumiers s’affirment de moins en moins aptes à réguler ces tensions nouvelles dans des zones rurales où ils pouvaient le faire auparavant. Aujourd’hui, la démographie, l’exode des chômeurs vers les villages et la monétarisation des terres renforcent les risques de fissures sociales partout au Sénégal particulièrement à Diass. Au Sénégal, les conflits fonciers dans les zones rurales sont en nombre croissant et fragilisent toutes les activités socioéconomiques. De ce fait, il importe pour le Sénégal d’adopter le «certificat foncier» qui reste (pour l’instant) un meilleur instrument foncier de proximité. Le Certificat foncier est un outil adapté aux réalités locales, avec une procédure simplifiée et assurant la sécurité des parcelles. Le certificat foncier, comme instrument alternatif au titre foncier, est géré par une administration de proximité (au niveau communal). Un service local est créé pour mener des procédures de reconnaissances des terrains avec la collaboration des autorités administratives, traditionnelles locales et des usagers intéressés.
Une fois la situation juridique foncière locale établie, le certificat sera émis par la collectivité décentralisée (Commune). Il faut aussi préciser qu’ici, le terrain n’est pas borné mais délimité contradictoirement et reporté sur le plan local d’occupation foncière (PLOF). Le PLOF est une sorte de cadastre communal. Ce certificat «constitue un véritable titre de propriété qui permet à son détenteur de mettre en œuvre tous les actes relatifs à un bien permis par la loi; la différence principale avec le titre foncier réside dans le caractère moins absolu de la valeur juridique des inscriptions; celles-ci sont opposables aux tiers comme à
l’administration, jusqu’à preuve contraire devant la juridiction compétente.»

Les exigences démocratiques

Les exigences de la démocratie libérale sont entre autres l’État de droit et la décentralisation du pouvoir. Ces deux exigences permettent d’éviter tout abus et de donner la possibilité à tous de pouvoir gérer dans les centres urbains comme ruraux. L’importance de l’État de droit pour le Sénégal sera dégagée dans un premier temps, avant de s’appesantir sur celle de la « décentralisation foncière». Deux exigences qui permettent à tout citoyen de jouir de sa propriété foncière. Elles restent aussi sources d’un réel développement socio-économique du Sénégal.

2-1. L’importance de l’État de droit

L’importance de l’État de droit dans la réussite de toute politique de réforme foncière est essentielle. La «nouvelle politique» de réforme pour le Sénégal doit refléter le caractère juste, digne d’un État démocratique et moderne. C’est la seule différence majeure qui puisse être dégagée avec les premiers régimes fonciers issus des « gouvernements autoritaires» des indépendances. En effet, l’État de droit est l’une des valeurs de la démocratie érigée de nos jours en principe de fonctionnement des États dits démocratiques et modernes. Il a un contenu large mais semble être bien précis même s’il reste toujours galvauder et fortement politiser de nos jours. De toute évidence, c’est dans un État de droit que la promotion et les protections des Droits de l’Homme sont assurées. C’est encore ici qu’il est admis la soumission des institutions républicaines au droit et le contrôle de leurs actions et décisions par un mécanisme juridictionnel indépendant. Cela permet donc la protection des individus contre l’arbitraire de l’État, ainsi que la consultation et la participation à toutes les initiatives décisionnelles qui engagent leurs «vies» ou leurs ressources foncières. La conséquence de l’État de droit est positive dans tout son sens pour la mise en œuvre de toutes des recommandations foncières
internationales ou panafricaines. Les populations doivent être consultés et associés au processus de réforme des régimes fonciers. Ils sont bien expérimentés pour qu’ils soient impliqués dans les structures de gestion foncière. Et surtout, leurs convictions, pratiques, et usages fonciers doivent être respectés et pris en compte dans la législation foncière étatique. C’est la marque d’un vrai État de droit. L’égalité de droit foncier entre l’homme et la femme, la justice à tous les marginalisés du foncier ainsi que la prise en compte des droits coutumiers que propose la Déclaration foncière de l’Union africaine ne peuvent aboutir que, si les États africains deviennent des véritables États de droit. Pour l’instant, les rapports des ONG et institutions onusiennes placent un bon nombre des États africains dans la classe «des mauvais élèves de la démocratie». Ce qui est à court et à long terme un obstacle réel à l’effectivité et à l’efficacité de cette Déclaration foncière de l’UA. L’UA a consacré la promotion des institutions et principes démocratiques dans ses objectifs. Elle a ensuite consacré comme principe de son fonctionnement (dans son Acte Constitutif) l’État de droit : «Respect des principes démocratiques, des droits de l’homme, de l’État de droit et de la bonne gouvernance». La plupart des États africains comme le Tchad et la Côte d’Ivoire l’ont également consacré dans leur constitution respective. Mais la consécration textuelle est une chose, son applicabilité en est une autre. Car souvent ces textes sont consacrés par les États africains sans grande conviction et volonté politique de leur mise en œuvre. Leur consécration permet à ces États d’être admis dans le concert des nations et de bénéficier des aides financières internationales.
À dire vrai, le besoin de l’État de droit par les populations n’est un grand bien que dans la mesure où il reste attaché à leurs droits coutumiers. Ces droits coutumiers, ont un caractère inégalitaire et seraient donc normalement contraires à certaines valeurs de l’État de droit.
L’État de droit est vraisemblablement un remède aux inégalités et une réponse à l’illégalité des droits fonciers coutumiers. Lequel État est appelé à se décentraliser pour que les normes foncières soient effectives et efficaces.

2-2. L’importance de la «décentralisation foncière»

La politique de la décentralisation est généralisée au Sénégal, mais avance à un rythme différent. Consacrée par la norme suprême, la décentralisation reste un produit d’importation même si elle est affirmée par le gouvernement comme le résultat de son propre choix politique. La décentralisation est définie succinctement comme «un mode d’organisation de l’État consistant à identifier juridiquement des collectivités locales comme personnes morales autonomes, susceptibles d’exercer des compétences, notamment locales (…), et la délimitation du territoire d’exercice de ces compétences.» Ainsi, les caractéristiques qui découlent de cette définition sont simples mais attestent bien sa complexité: communauté d’intérêt, transfert de compétence, autonomie financière, personnalité morale, autorités élues et territoire délimité. Dans cette condition, la décentralisation se révèle comme un mode favorisant l’émergence «d’un État dans un État» : Elle «rame» vraisemblablement contre les intérêts des autorités étatiques habituées à un centralisme autoritaire. La mise en œuvre de la décentralisation est complexe et fait sourciller les autorités publiques surtout qu’elle se confond encore à la déconcentration. Mais le plus inquiétant reste dans son organisation. Car, si la décentralisation est mal organisée elle devient un facteur de trouble sociopolitique, de l’inertie de l’État, et de sa décroissance économique. Par contre, une décentralisation réussie est une sécurité foncière acquise et un développement socio-économique certain. Il faut reconnaître que : «l’essentiel des pouvoirs locaux qui, en zone urbaine comme en zone rurale, sont relatifs à la gestion de la terre, ne sont pas décentralisés; ils demeurent très largement le monopole de l’État et des administrations spécialisées (Domaines, Cadastres, Conservation foncière…), même si quelques exceptions peuvent être identifiées.» Ce qui revient à dire que l’autoritarisme colonial légué au
Sénégal continue à survivre, bien que les temps ont changé. Il a sans doute contribué à cette crise de légitimité de l’État du Sénégal. Par ce transfert de pouvoir, la possibilité est accordée aux collectivités locales de gérer leurs fonciers. Une gestion qui doit être faite dans la lettre et l’esprit des pratiques et usages communautaires locaux. C’est cette gestion qui doit permettre à la collectivité locale concernée d’assurer le contrôle du marché foncier. C’est en cela, que toute politique de décentralisation foncière au Sénégal trouve sa justification. Puisqu’elle permet effectivement aux collectivités locales d’assurer la pérennité de leurs ressources foncières et patrimoniales. Mais aussi et surtout la protection de l’agriculture familiale et partant la
régulation des investissements étrangers dans le foncier agricole, forestier, local. Avec une législation adaptée aux collectivités locales, la décentralisation foncière serait d’une grande proximité avec les communautés concernées et serait perçue comme une perspective prometteuse pour renforcer la sécurité de la tenure foncière et prévenir les conflits liés à la terre en milieu rural.

Malheureusement, la question de la terre et donc du foncier, dimension incontournable de la vie sociopolitique au Sénégal, n’est pas vraiment prise en compte dans les dispositifs institutionnels relatifs à la décentralisation. Ainsi, il faut admettre alors qu’au Sénégal « la décentralisation comme formule légitimée de redistribution des formes de pouvoir et d’identification des acteurs» n’est pas acquise. D’autant plus que le Sénégal a une législation qui assure le monopole de l’État sur le sol, le sous-sol et tout l’écosystème national. En plus, les enjeux économiques du foncier rendent encore difficile une telle politique. Et pourtant, aucun développement, pas plus qu’un développement durable, ne peut se faire sans l’affirmation de ce mode d’administration de l’État. Malheureusement, le Sénégal est caractérisé par le centralisme et l’idéologie de monopole traduits par «domaine éminent» substitué sémantiquement en domaine national, domaine de l’État, etc. Le gouvernement du Sénégal «résistent» à toute réforme en profondeur pour corriger ces normes qui entravent véritablement la gestion locale et rationnelle de la terre. Et cela en dépit de la pertinence du succès de la décentralisation foncière. Enfin, « s’il s’avère nécessaire d’élaborer une nouvelle législation foncière, il faudra essayer d’inverser le processus d’élaboration : ne plus se contenter d’imiter le droit occidental, mais aller à la recherche de
solutions originales, plus près des pratiques locales, tout en utilisant certains apports positifs du droit occidental». En cela, la décentralisation foncière garde son importance.

DR Abdou SALL
Economiste –Auditeur Financier –
Contrôleur de Gestion – Comptable
Membre Directoire Solution DIASS

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